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经济观察三农问题战略变革的边缘【新资讯】

发布时间:2019-10-11 17:24:10 阅读: 来源:废布厂家

我们并不认为当前的农村发展能够完全脱离农业生产的发展,也不认为农业生产中就不存在问题,实际上当前农业发展中仍然存在的许多问题对农村发展具有不可低估的重要性。但是,农业生产中许多问题的解决可能涉及到更为基本的一些战略和体制问题,比如当前的财政体制和农村金融体制。我们认为,就国民经济长期的成长和转型来看,基本战略和制度的制约相对于农业发展对农村发展的制约来说更为基本。”

林毅夫和陈剑波在研究报告“当前农村的问题及其解决的新战略”序言中写下上面这段话。

自中国经历了1992年的通货膨胀及1997年的亚洲金融危机之后,相应于解决经济生活中潜藏危机的需要,中国经济发展和制度转型的战略和路径发生了许多值得关注的变化,最为突出的表现有两个方面:一是中央政府对经济运行的行政干预在增强,资源配置的权力日益向中央政府集中;二是农村长期发展和农村的制度转型受到严重抑制,造成了农村在非农产业发展、劳动力流动、农村财政和金融等方面面临激烈的矛盾冲突,接连数年出现农产品价格下跌、农民收入下降等问题,造成人口最多的乡村部门对于经济增长和制度转型的参与程度日渐降低。

针对上述问题,“报告”指出,目前的政策调整并没有能够对症下药,比如西部大开发的战略、难以确保可持续性的生态建设战略等,这些战略至少在中短期内对当前农村面临的问题是没有效力的;另外一种政策思路是不断地在农业生产内部或农村自身寻找解决当前农村问题的出路。这些方法难以从根本上解决当前农村面临的突出矛盾。

林毅夫和陈剑波二人对三农问题恶化做了以下的分析:经过了二十多年来的改革,国有企业改革始终未能取得预期的成效,国有企业部门的经营困难,很快带来银行、特别是国有商业银行坏账增加和大量经营亏损。国有企业和国有银行潜藏的金融风险,制约了中央政府从容推进市场化改革的步伐。而1993-1994年的通货膨胀及1997年亚洲金融危机促成中央政府更加强化全国政策制定和实施的统一性及资源配置的行政化倾向。此外,为了克服通货紧缩造成的宏观经济困难,1998年末政府采取了扩张性财政政策,到2002年末,政府已发行6600亿元长期国债,主要用于基础设施建设、技术改造及城镇低收入人口的收入保障。上述政策实施的结果,直接导致当前中国农村的发展与改革面临极其困难复杂的局面。而当前宏观经济增长中出现普遍的生产能力过剩而导致的通货紧缩更加剧了解决农村问题的难度。

中国改革研究会副秘书长温铁军认同“报告”对1990年代以来一些主要宏观政策作用于农村问题的分析。温铁军指出,从建国以来,农村一直扮演着向工业提供资源的作用,改革开放之后,这样的角色也没有得到根本性的改变。这种角色和地位,使得农村很容易受到宏观层面政策的影响。

生产能力过剩农民就业逆向调整

从1997年底开始,中国出现持续的通货紧缩、生产能力普遍过剩。这一状况对农村造成了多方面影响,比如抑制了农村人口的迁移,也阻碍了农民收入的增长。

“报告”指出,经历了二十年来的改革开放,随着乡镇企业的崛起,非农产业的发展已日益成为县域经济发展的主体,无论是剩余劳动力转移、县域的地方财政收入及乡村居民的收入增长都日益依赖于非农产业的发展。乡镇企业作为县域经济中非农产业发展的主体从而成为县域经济发展的根基已经成为事实。

然而,近年来乡镇企业增长幅度的下滑已经对县域经济带来了许多不利的影响,成为农村经济发展受阻、农民收入增长减缓的重要因素之一。乡镇企业发展受阻实际上阻断了乡村人口迁移的进程。

乡镇企业增速的下滑很大制度上是受到生产能力过剩和市场竞争的影响,“八五计划”结束时,我国生产能力过剩的情形已经相当严重。1997年底,通货紧缩的势头开始出现以后,一方面,生产能力普遍过剩,城市企业开工不足导致农民异地就业转移困难,阻碍了就业结构调整;另一方面,进入1990年代以后,外资大量进入,其生产技术先进、资金充裕、质量控制严格,低水平重复建设的乡镇企业的产品难于和其竞争。因此,在生产能力普遍过剩开始成为国民经济中的主要问题时,乡镇企业所受到的冲击远比城市企业严重,不少企业停工、破产,使“离土不离乡”的产业、就业结构调整逆转。

所以,“报告”认为,增加农民收入必须消除通货紧缩。农村基础设施投资对于需求扩张具有乘数效应。政府应通过反通货紧缩的扩张财政政策配置更多的资源投资于农村基础设施。一旦消除了通货紧缩,农民收入将相随于劳动力转移而获得增加。

金融萎缩县域经济发展受抑

金融资源向国有部门的倾斜是不争的事实。鉴于国有商业银行在银行业中的绝对垄断地位,林毅夫和陈剑波十分肯定地判断:这样一种强烈的城市化的资金配置格局,并非仅仅是由于市场竞争而导致的资金流动,也就是说不是由于竞争的驱使,促使资本寻求更高收益而出现的配置格局。这一配置格局的出现与政府主导的经济增长阶段密切相关。在这一阶段,政府或政府控制的市场主导了整个资源特别是金融资源的配置。

“报告”认为,县及县以下承受着极其严重的信贷紧缩。目前存在的信贷紧缩是一种结构性的紧缩,而非全面紧缩。从全国总量分析来看,农村中资金流动的差额并不十分突出,但是从县域内部的情况看,情况就要严重得多。首先,县域内的国有商业银行的分支机构基本没有放款权力,因此县域内的国有商业银行在1997年以后对县域内经济主体的贷款增加很少;其次,在1996-2000年间信用社占据了整个农村信贷市场的65-70%的份额;第三,国有商业银行对农村的放款主要集中在大型基础设施、扶贫项目、国债配套资金和生态建设的贷款等大型项目,而对迫切需要提供金融服务的农业生产和中小型工商业活动却处于紧缩的状态。

温铁军指出,林毅夫数年前曾提出过“双重过剩”的概念,指出了农村经济中面临着两个矛盾。银行资本相对过剩,不能有效地分配给中小企业。当银行按照市场规律,以利润最大化为目标来进行运作的时候,必然会出现中小企业和农户从银行融资难的情况。温铁军进而指出,银行商业化改革的结果,无疑会伤害农村经济,使基层农民得不到金融服务,农村高利贷的盛行也就无法避免了。

目前,户口在县及县以下的人口将近11亿,其中农业人口9.2亿。问题在于,金融改革是否要照顾到这部分人的利益?“报告”的副题在此也显现出比较明确的针对性:“让更多的人参与增长的过程和分享增长的好处”。

如果金融改革要以市场化为目标,那么,能吸纳大量农村富余劳动力的中小型企业多半会出现融资难的困境。如果要满足中小企业的融资要求,那么,金融机构的市场化进程往往会有所影响。有没有一条折衷或两全的方案,这是一个值得深究的问题。

西部大开发难收立竿见影之效

近两年来,与国家积极的财政政策相配合,中央和地方政府及国有商业银行在西部开发的战略指导下,投入了大量的财政和信贷资金。“报告”认为,对于西部开发的战略有几个问题值得深入研究:

一、我们的经济发展已经到了具备进行西部开发的能力了,还是仅仅是通过积极财政政策刺激经济增长的一种暂时手段?二、这种开发战略和巨大的资本投入对于经济增长的总体质量和增长效率的影响是积极的还是负面的?三、目前的这些通过财政手段大量投入到公路、铁路、机场、大中型水利设施项目、天然气管道项目建设的资本,对于西部地区的农村发展究竟产生的作用有多大?能否解决目前西部农村地区所面临的最为紧迫的问题?

西部地区的农村发展,加强农业建设当然应当放在很重要的位置。但如何增加农民收入,则应当进行具体的分析。西部地区的人均耕地资源相对充裕,农民人均经营的耕地为2.38亩,比全国平均水平2.07亩多15%。但处于西南的广西、重庆、四川、贵州和云南,农民人均经营的耕地面积都明显低于全国平均水平,川、渝两地甚至只及全国平均水平的一半。西部耕地资源多,实际主要只是指西北的耕地较多,而那里的农业面临的最突出问题则是水资源的明显短缺。我国全部耕地的有效灌溉面积占40.9%,东部沿海10省市的有效灌溉面积占60.8%,而西部12省市区的有效灌溉面积只占29.9%。不解决水资源的供给和节约使用问题,西北的农业显然难以发展。这些事实是令人深思的,在土地资源广阔的西北地区,却是水资源最为短缺的地区,而水资源较为丰富的西南地区却又是土地资源最为稀缺的地区,这样的矛盾冲突并不是一个简单的西部大开发的战略所能够解决的。

林毅夫和陈剑波认为,西部大开发战略既不能在短期内成为拉动国民经济增长的引擎,也难以从根本上解决目前西部农村地区面临的一些最为紧迫的问题。显然,将此战略作为资金投入的战略重点,对改善西部地区的市场条件是有利的,但对于西部地区的经济发展和增加西部地区农民的收入并不会产生立竿见影的作用。

县乡财政与农民负担是同一问题

中央对农民负担问题一直十分重视,但是,仅仅抑制了负担急剧上涨的恶性趋势,实际上农民负担每年还在涨。中央多次强调要减轻农民负担,后来提出了税费改革方案并在安徽进行试点。从安徽省的情况来看,税费改革在减轻农民负担方面效果是明显的,但它同时使乡镇政府和村一级组织收入减少,其结果是乡村机构的正常行政能力受到影响。所以,农民负担不是一个简单的基层政府收费多的问题,实际上涉及如何促进县域经济发展和整个财政体制的改革。

“报告”指出,税费改革、农民减负与县、乡级财政状况紧密相连,没有地方经济发展和财政状况的改善,税费改革就缺乏推进的基础。

一个明显的事实是,管理人数最多的一级政府,可支配的财政收入却是最少的。目前,中国财政负担的人员总量中,由县乡财政负担的比重约为70%左右,而县乡财政的收入却仅占到全国财政总收入的20%左右。20%的财政收入要负担70%的行政人员工资,同时还要担负管理10多亿县及县以下人口的行政事务,并保证基层政权的稳定。其困难是显而易见的。

温铁军在评论“报告”时指出,加强对地方财政的投入,是解决问题的一个办法,但是目前却缺乏可操作的方案。由于县及县以下的许多政府是在负债运转,所以,从中央政府投入地方财政的资金,一旦进入这个负债系统,只有可能被用来偿还负债,而不会对减轻农民负担有很显著的作用。因此,关键的问题是要确立一个规范的县以下的行政框架,从根本上减少部门膨胀所带来的大量不必要的开支。

温铁军建议,配套的改革应该包括:一、摸清历史债务,“谁的孩子谁抱走”哪个部门造成的负债就由那个部门来买单,估计这样能够处理掉30%即大约3000亿的债务;二、在法律框架下改组现有地方行政机构,把镇一级变成完全政府,而乡政府则改制为由县财政直接开支的乡公所——一个下情上达、上情下达的机构。一次性取消六套班子,七站八所,这样会极大减少新增开支。与此同时,村和镇同时实行自治,镇改建为自治政府,镇不得剥夺有自治权的村。

“报告”的基本判断是,当前农村的主要问题是农民收入增长缓慢,而确保农民收入长期可持续增长的惟一途径是减少乡村人口。从建立全国一体化市场到改善农业生产技术,从促进劳动密集型产业的发展到强化义务教育和农民工职业培训,“报告”从多方面提出了政策建议。现在,城乡关系已经到了一个临界点上,三农问题战略应把握住目前这个恰当的时机,这也成为第十一个五年计划所提出的新的发展观的一个非常好的注解。

信息来源:经济观察报中国农业网编辑

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